根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第二十七條的規(guī)定，自2020年3月9日至4月30日,，深圳市審計(jì)局派出審計(jì)組,，對(duì)深圳市交通運(yùn)輸局（以下簡(jiǎn)稱：市交通局）、深圳市水務(wù)局（以下簡(jiǎn)稱：市水務(wù)局）,、深圳市建筑工務(wù)署（以下簡(jiǎn)稱：市工務(wù)署）,、深圳市住房保障署（以下簡(jiǎn)稱：市住房保障署）等建設(shè)單位2017-2019年期間定標(biāo)發(fā)包的市本級(jí)政府投資EPC項(xiàng)目建設(shè)情況進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，對(duì)重要事項(xiàng)進(jìn)行了必要的延伸和追溯,。

　　一,、被調(diào)查事項(xiàng)的基本情況

　?。ㄒ唬┪沂蠩PC項(xiàng)目管理制度建設(shè)情況

　　2015年8月18日，市政府印發(fā)《關(guān)于建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)改革的若干規(guī)定》,，提倡大標(biāo)段或者總承包招標(biāo),，招標(biāo)人可采用設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工（EPC）等模式確定總承包人或者項(xiàng)目主辦方。

　　2016年5月18日,，市住建局印發(fā)《EPC工程總承包招標(biāo)工作指導(dǎo)規(guī)則（試行）》,。2014年12月16日，市水務(wù)局印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)水務(wù)工程設(shè)計(jì)采購(gòu)施工總承包項(xiàng)目管理的若干規(guī)定（試行）》,；2017年6月15日,，市水務(wù)局印發(fā)《深圳市水務(wù)局政府投資EPC項(xiàng)目建設(shè)管理制度（試行）》。2020年3月31日,，市交通局印發(fā)《市交通運(yùn)輸局交通建設(shè)項(xiàng)目工程總承包（EPC）管理導(dǎo)則（試行）》,。

　　2018年6月19日，市工務(wù)署發(fā)布《政府投資項(xiàng)目EPC工程總承包模式應(yīng)用及投資風(fēng)險(xiǎn)防控工作指引》,。2019年7月30日,，市交通局直屬事業(yè)單位深圳市交通公用設(shè)施建設(shè)中心印發(fā)《深圳市交通公用設(shè)施建設(shè)中心EPC項(xiàng)目建設(shè)管理辦法（試行）》。

　?。ǘ┦斜炯?jí)政府投資EPC項(xiàng)目基本情況

　　2017-2019年,，29個(gè)建設(shè)單位采用公開招標(biāo)方式，共發(fā)包市本級(jí)政府投資EPC項(xiàng)目65個(gè),，涉及交通,、水務(wù)、房建,、園林,、裝修等工程類型，合計(jì)中標(biāo)金額526.61億元,。其中,，市交通局、市水務(wù)局,、市工務(wù)署,、市住房保障署負(fù)責(zé)建設(shè)的EPC項(xiàng)目共28個(gè)，合計(jì)中標(biāo)金額351.21億元,。截至2020年2月29日,，上述28個(gè)EPC項(xiàng)目已完工12個(gè)、在建8個(gè),、未開工8個(gè),，已支付金額34.15億元。

　　二,、審計(jì)調(diào)查評(píng)價(jià)意見

　　審計(jì)調(diào)查結(jié)果表明,，作為改革開放的前沿,，我市在深化建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施方式方面積極探索，先行先試,，在交通,、水務(wù)、房建等市本級(jí)政府投資項(xiàng)目中試點(diǎn)采用EPC模式發(fā)包,。建設(shè)單位能通過公開招標(biāo)方式產(chǎn)生總承包單位,，市住建局、市交通局,、市水務(wù)局,、市工務(wù)署、深圳市交通公用設(shè)施建設(shè)中心等印發(fā)了EPC項(xiàng)目管理制度,。通過EPC發(fā)包方式提高建設(shè)單位的招標(biāo)效率,，減少建設(shè)各方協(xié)調(diào)成本。市交通局,、市水務(wù)局、市工務(wù)署,、市住房保障署由相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)內(nèi)部審計(jì)工作,，市交通局、市水務(wù)局印發(fā)了內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定,。

　　審計(jì)調(diào)查也發(fā)現(xiàn),，市本級(jí)政府投資EPC項(xiàng)目還存在部分項(xiàng)目招投標(biāo)和合同管理不規(guī)范、部分項(xiàng)目建設(shè)程序未嚴(yán)格履行,、部分項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度滯后,、部分項(xiàng)目投資控制存在風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理不規(guī)范,、項(xiàng)目資金計(jì)劃執(zhí)行率不到位,，以及內(nèi)部審計(jì)工作還不規(guī)范等問題。

　　三,、審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的主要問題

　?。ㄒ唬┎糠猪?xiàng)目招投標(biāo)和合同管理不規(guī)范

　　1.個(gè)別項(xiàng)目評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)不規(guī)范。

　　采用大數(shù)據(jù)審計(jì)方式,，審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn),，中山大學(xué)附屬第七醫(yī)院（深圳）一期項(xiàng)目保健康復(fù)中心室內(nèi)裝飾裝修設(shè)計(jì)施工一體化工程（EPC）(二次)《評(píng)標(biāo)報(bào)告》中無《定性評(píng)標(biāo)匯總表》；深圳市街頭小型公共洗手間項(xiàng)目EPC總承包評(píng)標(biāo)過程增設(shè)陳述答辯會(huì),，不符合快速發(fā)包的規(guī)定,。

　　2.未按規(guī)定簽訂總承包合同。

　　審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn),，深圳市長(zhǎng)圳公共住房及其附屬工程總承包（EPC）項(xiàng)目設(shè)計(jì)采購(gòu)施工總承包合同簽約主體不符合投標(biāo)文件約定,，所訂立的合同存在履約風(fēng)險(xiǎn),。

　　（二）部分項(xiàng)目未嚴(yán)格履行建設(shè)程序

　　審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn),，截至現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)結(jié)束日,，新城立交工程設(shè)計(jì)施工總承包（EPC）項(xiàng)目尚未辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

　?。ㄈ┎糠猪?xiàng)目建設(shè)進(jìn)度滯后

　　1.未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)簽訂合同,。

　　審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多個(gè)項(xiàng)目未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)簽訂合同,，其中,，市交通局9個(gè)、市水務(wù)局1個(gè),、市工務(wù)署8個(gè),、市住房保障署1個(gè)，占上述單位負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目28個(gè)的67.86%,。

　　2.部分項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度滯后,。

　　因部分建設(shè)用地延遲移交，中山大學(xué)·深圳建設(shè)工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)施工總承包（Ⅰ標(biāo)）實(shí)際進(jìn)度滯后合同工期約60天,；因使用單位對(duì)設(shè)計(jì)方案的修改和確認(rèn)延誤,，深圳信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院遷址新建工程（尾工工程）設(shè)計(jì)采購(gòu)施工總承包實(shí)際進(jìn)度滯后合同工期約50天；由于受環(huán)保,、用海政策調(diào)整等影響,，深圳機(jī)場(chǎng)三跑道擴(kuò)建工程場(chǎng)地陸域形成及軟基處理工程設(shè)計(jì)采購(gòu)施工總承包（EPC）工期滯后；由于項(xiàng)目無法申請(qǐng)圍填海指標(biāo),，截至現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)結(jié)束日,，海濱大道機(jī)場(chǎng)段填海工程設(shè)計(jì)采購(gòu)施工總承包（EPC）尚未開工；因部分施工區(qū)域涉及用海手續(xù)辦理和紅樹林遷改,，深中通道東人工島建設(shè)涉及深圳機(jī)場(chǎng)片區(qū)防洪排澇近期工程（第一部分）EPC項(xiàng)目部分工程仍無法施工,。

　　（四）部分項(xiàng)目投資控制存在風(fēng)險(xiǎn)

　　1.部分項(xiàng)目面臨投資控制和合同履行風(fēng)險(xiǎn),。

　　深圳機(jī)場(chǎng)三跑道擴(kuò)建工程場(chǎng)地陸域形成及軟基處理工程設(shè)計(jì)采購(gòu)施工總承包（EPC）項(xiàng)目和海濱大道機(jī)場(chǎng)段填海工程設(shè)計(jì)采購(gòu)施工總承包（EPC）項(xiàng)目,，所需工程材料價(jià)格大幅上漲，而合同價(jià)款均約定不調(diào)整,。工程面臨投資增加和合同履行中止風(fēng)險(xiǎn),。

　　2.個(gè)別項(xiàng)目合同價(jià)超批復(fù)概算。

　　深圳市公安局警察訓(xùn)練學(xué)校兩校區(qū)改造工程項(xiàng)目總概算為2,607萬元,，已簽訂的合同價(jià)合計(jì)為2,744.43萬元,，超批復(fù)總概算137.43萬元。

　　3.部分項(xiàng)目結(jié)算價(jià)超合同價(jià)較大,。

　　深圳大學(xué)西麗校區(qū)建設(shè)工程（二期）項(xiàng)目涉長(zhǎng)西引水渠改造工程EPC總承包,，經(jīng)咨詢單位審核工程結(jié)算價(jià)為971.19萬元,，超合同價(jià)136.45萬元，超幅為16.34%,；深圳市政府工程管理服務(wù)中心業(yè)務(wù)用房改造工程室內(nèi)裝修設(shè)計(jì)施工一體化工程,，經(jīng)咨詢單位審核工程結(jié)算價(jià)為2,116.41萬元，超合同價(jià)130.66萬元,，超幅為6.58%,；深圳市黨群服務(wù)中心項(xiàng)目設(shè)計(jì)采購(gòu)施工總承包（EPC）(二次)，經(jīng)市財(cái)政投資評(píng)審中心審核工程結(jié)算價(jià)為4,638.33萬元,，超合同價(jià)953.33萬元,，超幅為25.87%。

　?。ㄎ澹╉?xiàng)目財(cái)務(wù)管理不規(guī)范

　　1.存在未按照合同支付工程款情況,。

　　審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，抽查的市交通局,、市水務(wù)局,、市工務(wù)署、市住房保障署共有21個(gè)項(xiàng)目的71個(gè)合同存在應(yīng)付未付工程款的情況,，合計(jì)金額6,645.19萬元,。

　　2.未單獨(dú)建立基建賬目。

　　審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn),，深圳市聯(lián)網(wǎng)立體停車庫(kù)建設(shè)項(xiàng)目、福田下沙立體鋼結(jié)構(gòu)公交車庫(kù)試點(diǎn)項(xiàng)目,、南山科技園立體鋼結(jié)構(gòu)公交車庫(kù)試點(diǎn)項(xiàng)目,、南山中心區(qū)立體鋼結(jié)構(gòu)公交車庫(kù)試點(diǎn)項(xiàng)目前期費(fèi)用545.68萬元，以及深圳市長(zhǎng)圳公共住房及其附屬工程全過程咨詢代理費(fèi)9.8萬元,，均作為部門預(yù)算進(jìn)行財(cái)務(wù)處理,，未單獨(dú)建賬，未按項(xiàng)目單獨(dú)核算,。

　?。╉?xiàng)目資金計(jì)劃執(zhí)行率不到位

　　審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2017-2019年度,，抽查的市交通局,、市水務(wù)局、市工務(wù)署,、市住房保障署共有22個(gè)項(xiàng)目存在資金計(jì)劃執(zhí)行率不到位情況,，年度投資計(jì)劃（預(yù)算）資金余額21,528.32萬元未充分發(fā)揮效益。

　?。ㄆ撸﹥?nèi)部審計(jì)工作還不規(guī)范

　　1.部分單位負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)工作的機(jī)構(gòu)履行內(nèi)部審計(jì)職責(zé) ,。

　　審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn),，市交通局由財(cái)務(wù)審計(jì)處，市住房保障署由市住建局財(cái)務(wù)審計(jì)處履行內(nèi)部審計(jì)職能,，不符合《廣東省內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》（粵府令第259號(hào)）第六條第四款“單位負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)工作的機(jī)構(gòu)不得同時(shí)履行內(nèi)部審計(jì)職責(zé)”的規(guī)定,。

　　2.部分單位內(nèi)部審計(jì)制度建設(shè)滯后，內(nèi)部審計(jì)工作不到位,。

　　審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn),，市工務(wù)署2019年年度內(nèi)部審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃4項(xiàng)，目前仍處于審計(jì)報(bào)告征求意見階段,，未能提交2019年度內(nèi)部審計(jì)整改報(bào)告,。截至現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)結(jié)束日，已制定《深圳市建筑工務(wù)署內(nèi)部審計(jì)管理辦法》,，目前亦處于征求意見階段,。

　　四、審計(jì)調(diào)查建議

　?。ㄒ唬┙ㄗh我市相關(guān)行業(yè)主管部門和建設(shè)單位以改革創(chuàng)新為統(tǒng)領(lǐng),，發(fā)揮深圳創(chuàng)建中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的優(yōu)勢(shì)，認(rèn)真研究住建部,、國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》,，總結(jié)本行業(yè)、本單位試點(diǎn)EPC項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),，相應(yīng)完善和調(diào)整EPC項(xiàng)目管理制度,，規(guī)范EPC項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)、建設(shè)實(shí)施,、投資控制,、進(jìn)度控制和質(zhì)量控制等工作，促進(jìn)投資效益提升,。

　?。ǘ┙ㄗh建設(shè)單位審慎選擇招標(biāo)時(shí)點(diǎn)，積極探索招標(biāo)方式,，充分發(fā)揮EPC模式的優(yōu)勢(shì),，避免項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)和建設(shè)管理難度。

　?。ㄈ┙ㄗh建設(shè)單位根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際選擇合同價(jià)模式,，公平合理設(shè)置合同風(fēng)險(xiǎn)條款，合理分擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),，避免因工期延誤,、建材價(jià)格波動(dòng)等因素影響建設(shè)進(jìn)度，導(dǎo)致投資控制風(fēng)險(xiǎn)，甚至產(chǎn)生合同違約的情況,。

　　五,、被調(diào)查單位的整改情況

　　審計(jì)結(jié)束后，被調(diào)查單位采取措施,，積極整改,。

　　市交通局將在寶安區(qū)法定圖則調(diào)整后，按程序申報(bào)新城立交工程設(shè)計(jì)施工總承包（EPC）項(xiàng)目建設(shè)工程規(guī)劃許可證,。組織研究海濱大道機(jī)場(chǎng)段建設(shè)方案,，根據(jù)合同約定依法依規(guī)處理合同履行終止問題。已完成政府投資項(xiàng)目單獨(dú)建帳工作,。積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門下達(dá)項(xiàng)目資金支付指標(biāo),，公交立體停車庫(kù)三個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目已完成技術(shù)模式及實(shí)施方案研究課題資金支付。

　　市水務(wù)局在后續(xù)項(xiàng)目合同管理中,，將工程建設(shè)項(xiàng)目管理系統(tǒng)納入智慧水務(wù)板塊,，及時(shí)提醒督促相關(guān)單位按時(shí)完成合同簽訂工作，對(duì)于合同簽訂延誤造成的不良影響,，依據(jù)相關(guān)文件規(guī)定,，申請(qǐng)追究相關(guān)單位責(zé)任。2020年5月9日,，市海洋漁業(yè)局正式批復(fù)深中通道東人工島建設(shè)涉及深圳機(jī)場(chǎng)片區(qū)防洪排澇近期工程（第一部分）EPC項(xiàng)目用海申請(qǐng),，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展滯后的問題得到解決。協(xié)調(diào)相關(guān)部門落實(shí)款項(xiàng)出處,，督促相關(guān)單位辦理付款申請(qǐng),。出臺(tái)《深圳市水務(wù)局部門預(yù)算執(zhí)行考核管理辦法（試行）》，對(duì)預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)考核,，規(guī)范資金高效使用,。建立政府投資項(xiàng)目進(jìn)度督辦機(jī)制，提高固定資產(chǎn)投資率,。

　　市工務(wù)署于2020年8月印發(fā)《深圳市建筑工務(wù)署工程管理中心招標(biāo)流程指引（第二版）》，規(guī)范相關(guān)程序性工作,。組織員工培訓(xùn)及制度宣貫,，強(qiáng)化合同管理。組織召開研究進(jìn)度滯后項(xiàng)目專題會(huì),，加大政府工程建設(shè)的協(xié)調(diào)推進(jìn)力度,。對(duì)項(xiàng)目的工期管理課題開展研究，實(shí)現(xiàn)進(jìn)度計(jì)劃管理系統(tǒng)化,、規(guī)范化,、信息化。按照市委市政府要求，依法依規(guī)加快推進(jìn)深圳機(jī)場(chǎng)三跑道擴(kuò)建工程場(chǎng)地陸域形成及軟基處理工程設(shè)計(jì)采購(gòu)施工總承包（EPC）項(xiàng)目相關(guān)工作,，切實(shí)減少投資控制和合同履行風(fēng)險(xiǎn),。進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目管理，確保深圳市公安局警察訓(xùn)練學(xué)校兩校區(qū)改造工程在概算批復(fù)范圍內(nèi)完成建設(shè),。項(xiàng)目招標(biāo)前組織相關(guān)單位溝通完善需求,，實(shí)施過程中對(duì)重大功能需求變化進(jìn)行評(píng)審，最大程度避免合同結(jié)算價(jià)超過合同價(jià),。繼續(xù)加強(qiáng)款項(xiàng)支付管理,，持續(xù)跟蹤支付情況?？茖W(xué)申報(bào)資金計(jì)劃,，解決項(xiàng)目推進(jìn)及結(jié)算過程中的問題，進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效益,。已完成2019年計(jì)劃開展的4個(gè)內(nèi)部審計(jì)項(xiàng)目,。2020年8月7日，正式印發(fā)執(zhí)行《深圳市建筑工務(wù)署內(nèi)部審計(jì)工作管理暫行辦法》,。

　　市住房保障署已與聯(lián)合體中標(biāo)各方共同簽訂了長(zhǎng)圳公共住房及其附屬工程總承包（EPC）合同補(bǔ)充協(xié)議,。完成了長(zhǎng)圳公共住房及其附屬工程總承包（EPC）項(xiàng)目4筆款項(xiàng)支付。進(jìn)一步加強(qiáng)資金預(yù)算的編報(bào)和執(zhí)行管理,，落實(shí)好年度預(yù)算執(zhí)行督辦,，切實(shí)提高資金預(yù)算執(zhí)行率，確保充分發(fā)揮好財(cái)政資金效益,。

　　市環(huán)境衛(wèi)生處開展自查自糾,，組織學(xué)習(xí)規(guī)范性文件，完善內(nèi)控機(jī)制,，規(guī)范招投標(biāo)工作,。

深圳市審計(jì)局

2020年10月12日